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　　近日，國務院發文成立政府購買服務改革工作領導小組，領導小組統籌協調政府購買服務改革，負責組織擬訂政府購買服務改革重要政策措施。但就目前來看，政府購買服務還存在許多未知數，特別是還沒有明確PPP模式與政府購買服務的區別和聯系。

　　在現有政策制度完善之前，基礎設施類的政府購買服務不能簡單適用傳統政府購買服務的規定和程序。因為與日趨完善的PPP模式相比，政府購買服務方式操作過程中包含的不確定性更大，此時盲目采用政府購買服務的方式，未來在項目實施的過程中可能因不斷推出新的政府購買服務的政策措施，而遭遇不可預知的障礙和風險。

　　政府購買服務與PPP模式的聯系

　　財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）指出“政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務”。基于對該條文的理解，PPP模式可以看作是政府購買服務的一種表現形式。

　　但是，財政部《關于地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預[2015]225號）將政府購買服務和PPP模式并列為兩種不同的制度措施，同時，財政部《政府購買服務管理辦法》（財綜[2014]96號），對政府購買服務應該遵循的原則、購買主體和承接主體、購買內容、購買方式和程序、預算及財務管理、績效和監督管理均作出了規定，是可以自成體系的一套操作流程。

　　由此可見，財政部對政府購買服務和PPP模式的界定并不清晰，在沒有出臺具體的政策明確PPP模式與政府購買服務的區別和聯系之前，采用政府購買服務方式實施基礎設施類項目存在一定的制度風險。

    政府購買服務與PPP模式的區別

　　1.政府購買服務與PPP模式的適用范圍比較

　　《政府購買服務管理辦法》是目前政府購買服務領域最為重要的法律法規之一，該辦法規定了政府購買服務的內容應以本級政府指導目錄為準，而目前已有各政府指導目錄中均沒有出現基礎設施及公共服務領域投融資與建設。以內蒙古自治區財政廳印發的《內蒙古自治區2014-2015年度政府向社會力量購買服務指導性目錄》為例，列舉的270項政府購買服務內容中并沒有基礎設施投融資與建設，僅列舉了政策研究、信息采集等一些輔助性工作。

　　自《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》出臺，PPP模式的適用范圍不斷得到明確。該通知首次明確提出PPP模式適用于城市基礎設施及公共服務領域。發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）明確提出各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮采用PPP模式建設。財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）也明確提出PPP模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。

　　綜上，從目前法律法規的規定來看，將PPP模式適用于城市基礎設施及公共服務領域已經得到了充分肯定，從合規性的角度來說，運用PPP模式實施基礎設施類項目更符合我國現行法律的要求。

　　2.政府購買服務與PPP模式的操作流程比較

　　財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金[2014]113號）和國務院辦公廳《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）均明確了PPP項目實施需經過識別、準備、采購、執行、移交各環節操作流程。

　　就目前的法律規定來看，對于基礎設施建設領域的政府購買服務的運作流程并沒有上述PPP模式下的詳細規定，若遵循《政府購買服務管理辦法》的程序性規定，似乎可以規避PPP項目較為復雜的程序及預算限制，但是從項目的全生命周期來看，采用PPP模式更能夠合理規劃整個項目的邊界條件、運作方式、交易結構、回報機制、風險分配、合同體系等問題，保證社會資本的服務質量。

　　3.政府購買服務與PPP模式的采購方式比較

　　目前法律環境下，采用政府購買服務的方式不能將工程建設與運維服務打包，進行一次性采購，需要分別就工程和服務進行至少兩次采購、談判、簽約。工程建設者和運營者考慮的側重點不同，政府對項目全生命周期內的費用支出及采購效果很難作出有效的整體評價。

　　而PPP模式將建設者與運營服務者統一起來，社會資本在進行建設時會考慮運營成本與收益，通過社會資本方案優化，節約項目建設成本；充分發揮投資人運營管理優勢，減少運營成本；社會投資人通過優化項目設計方案，綜合提升項目的運營效率,保證整體服務質量。

　　綜上，在沒有出臺政策對政府購買服務和PPP模式的區別和聯系進行明確的情況下，從項目實施的合規性、風險分配的合理性及保證社會資本的服務質量等角度來看，采用PPP模式更加符合基礎設施投融資、建設與運營的需求。

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